I – Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính
1. Khái niệm
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong lĩnh vực quản lý của chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật cũng giống như mọi quy phạm pháp luật khác có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực của chúng không phụ thuộc vào sự áp dụng.
Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện, hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy phạm pháp luật khác là thường được áp dụng nhiều lần. Cũng có loại quy phạm luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó là trường hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước, quyết định ban hành một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vi hiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm đang tồn tại, v.v… Ví dụ, Chính phủ dùng Nghị định để ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ. (Nghị định 11/CP ngày 24-01-1998 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ). Do đó, ba tính chất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy phạm pháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ở quy phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó. Không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm mới là một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm pháp luật hành chính nói riêng. Quy phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọi mặt hoạt động trong lĩnh vực văn hoá – xã hội và hành chính – chính trị bằng cách định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau cho nên các bên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống. Nói cách khác, quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ, tổ chức xã hội, công dân. Bởi vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm luật hành chính thì không có thể hình dung được bằng cách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích của hệ thống quản lý. Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước.
Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và luật định. Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính, chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại diện của Nhà nước có quyền hạn mang tính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước. Trong chừng mực nhất định, các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở thành chủ thể bắt buộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính, nhất là của công dân.
Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính, pháp luật quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc, đồng thời quy định trách nhiệm tương ứng của nó. Đây là vấn đề mang tính nguyên tắc để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền tự do công dân. Nhưng đối với bất kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các nghĩa vụ của nó. Ví dụ: khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước thì đồng thời, pháp luật cũng quy định nghĩa vụ phải tuân theo các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, quyền của chủ thể này cần phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Và không chỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: quyền tố cáo, quyền khiếu nại của công dân).
2. Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính
Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng. Vì vậy, đa phần quy phạm luật hành chính mang tính mệnh lệnh, tức là quy định cách xử sự cần phải tuân theo. Nếu không thi hành, phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định trực tiếp trong quy phạm luật hành chính.
Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính không giống nhau:
– Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động hoặc cấm hành động, theo một cách thức nhất định trong một điều kiện nhất định.
– Có loại quy phạm cho phép ta lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định do quy phạm đã quy định trước.
– Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là thực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ biến trong những trường hợp sử dụng các quyền chủ thể của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho rằng là không đúng đắn, là vi phạm quyền tự do, lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có thẩm quyền gây ra. Do đó, tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có các loại quy định bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền. Như vậy, yếu tố mệnh lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành chính, nhưng mức độ thì khác nhau.
Tuỳ thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sự kết hợp các loại quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh. Ví dụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạm cấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy phạm trao quyền cho các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy phạm giới thiệu, kiến nghị biện pháp, hình thức có thể áp dụng. Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc trưng là quy phạm trao quyền kết hợp hài hoà với quy phạm cấm.
Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặc trưng là quy phạm bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phép hành động theo cách thức nhất định mà Luật hành chính đã quy định). Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày nay, khi mà phương pháp điều chỉnh luật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng được coi trọng, thì trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và tận dụng đúng đắn trong từng trường hợp cụ thể công chức chỉ được làm những gì mà luật cho phép. Về nguyên tắc, công chức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự do và nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở. Đối với cơ quan nhà nước phương pháp thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước, có nghĩa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời không thể từ chối chậm trễ thực hiện các quyền đó. Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế, kỷ luật, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhà nước.
II – Cơ cấu quy phạm luật hành chính
Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nói chung, bao gồm hai bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặc chế tài)(1).
Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời những câu hỏi: Ai? Khi nào? Trong những hoàn cảnh, điều kiện nào?
Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Nó trả lời câu hỏi: Phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào?
Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi: hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước?
Song, quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng.
Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối (ví dụ: Công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì…) hoặc tương đối, có nghĩa các điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào xét đoán của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ, phần giả định trong Điều 43 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể… Chúng ta thường gặp trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện, hơn nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạt động quản lý. Vì vậy, nâng cao tính xác định của phần giả định là một vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính.
Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính. Đặc trưng của quy phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, cho phép, trao quyền, buộc phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thể hiện trong phần quy định của quy phạm luật hành chính. Trong nhiều văn bản Luật hành chính, tuyệt đại bộ phận các điều khoản chỉ nêu phần quy định, còn giả định hoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ: Các văn bản về thẩm quyền của các cơ quan quản lý).
Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung về chế tài (ví dụ: Điều 39 quy định về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra, ban hành 29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính; ban hành ngày 2-7-2002. Phần chế tài của quy phạm luật hành chính, trong đa số các trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một chương, mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chí còn gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Luật hình sự. Bởi vậy, nếu vi phạm phần quy định của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chế hành chính (trong đó có biện pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có thể được thể hiện bằng các biện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ: Trách nhiệm của Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất cán bộ, v.v…).
Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể cho phần quy định và chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết. Đặc biệt là phần chế tài, bởi còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tài chung (thường gặp ở các văn bản như Pháp lệnh thanh tra, Luật hải quan, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và v.v…), còn biện pháp trách nhiệm cụ thể gì áp dụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều. Việc quy định quá nhiều những trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
III – Phân loại quy phạm pháp luật hành chính
Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành.
Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau.
1. Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục
Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự nào.
Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục luật hành chính.
Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau. Mỗi chế định gồm một nhóm quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất.
a) Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm các chế định sau:
– Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;
– Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước;
– Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý – các đơn vị cơ sở xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp…
– Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng;
– Về công vụ, công chức nhà nước;
– Về địa vị pháp lý hành chính của công dân;
– Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước;
– Về quyết định hành chính nhà nước;
– Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính;
– Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính;
– Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá – xã hội; về an ninh – quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; về giao thông vận tải…
b) Các quy phạm thủ tục Luật hành chính
Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung. Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng.
Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các nhóm:
– Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục;
– Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục;
– Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng;
– Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quy định đã ban hành.
Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành:
– Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ chức và công dân.
– Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác.
Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy, phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính.
Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau. Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.
* Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên… Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính.
Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm:
– Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo;
– Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;
– Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như:
+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;
+ Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước.
* Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức.
Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng.
Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định, có thể gọi đây là thủ tục cho phép.
Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân.
Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua.
Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua.
Các thủ tục thuộc nhóm này gồm:
– Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân;
– Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước.
– Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính.
– Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính;
– Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính.
* Thủ tục văn thư
Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỷ mỷ, phức tạp và tính chất văn thư tuỳ thuộc vào từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là bảo đảm đủ giấy tờ căn cứ cho giải quyết công việc.
Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đơn phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép, cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định điều kiện… và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự, điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ bản chính và bản…