Về đối thoại trong giải quyết khiếu nại

Thực trạng trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, như vẫn còn những bất cập trong các quy định pháp luật trên các lĩnh vực quản lý nhà nước; năng lực còn hạn chế của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính ở một số địa phương, đơn vị… song trong thực tế còn nhiều vụ việc phát sinh do các cấp có thẩm quyền chưa chú trọng đến công tác đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại nhằm nắm bắt được nguyện vọng của các bên liên quan, đặc biệt là của người khiếu nại.

1. Các quy định về “đối thoại” trong giải quyết khiếu nại hành chính

Nhìn lại các quy định Luật khiếu nại từ năm 1998 đến nay có thể thấy chế định đối thoại trong giải quyết khiếu nại đã có sự phát triển đáng kể. Từ việc chỉ quy định người giải quyết khiếu nại có thể hoặc có quyền đối thoại hoặc tổ chức đối thoại (Luật KN, TC năm 1998); người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu và có quyền tổ chức gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại trong giải quyết khiếu nại lần hai (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KN, TC năm 2005); pháp luật về khiếu nại đã có những quy định khá toàn diện về chế định đối thoại trong giải quyết khiếu nại với việc tổ chức và tham gia đối thoại đã chính thức được quy định là một trong các quyền của người khiếu nại, là một trong các nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại. Từ việc chỉ quy định gặp gỡ đối thoại trong các điều luật chung về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại năm 2011 đã có các điều luật riêng quy định về tổ chức đối thoại nhằm cụ thể các yêu cầu có liên quan về mục đích, thành phần, nội dung và phương thức tiến hành trong các giai đoạn của quá trình giải quyết khiếu nại. Điều đó cho thấy ý nghĩa và tầm quan trọng của đối thoại trong giải quyết khiếu nại ngày càng được quan tâm và chú trọng.

Căn cứ vào các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, việc tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu có thể được tiến hành nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau; trong giải quyết khiếu nại lần hai, việc tổ chức đối thoại cũng được tiến hành nhằm làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Riêng đối với khiếu nại quyết định kỷ luật, thì việc tổ chức đối thoại là yêu cầu bắt buộc trong quá trình giải quyết. Như vậy, pháp luật coi việc tổ chức đối thoại như là một phương thức nhằm giúp làm rõ về nội dung khiếu nại, nắm bắt yêu cầu và quan điểm của các bên có liên quan đối với việc giải quyết khiếu nại, qua đó làm căn cứ để người giải quyết khiếu nại ra quyết định giải quyết. Cũng theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, việc đối thoại phải tiến hành công khai, dân chủ; người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại và người có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại; việc đối thoại phải được lập thành biên bản ghi rõ ý kiến của những người tham gia, kết quả đối thoại và có chữ ký của các bên tham gia…

2. Một số bình luận, kiến nghị nhằm phát huy vai trò của việc tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính

– Thứ nhất, bước tiến triển trong các quy định của pháp luật về khiếu nại liên quan đến đối thoại, tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại phản ánh đậm nét sự chuyển biến trong quan niệm về “nền hành chính phục vụ” hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong bối cảnh tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc bộ máy nhà nước. Theo đó, khiếu nại của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được coi là tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với Nhà nước. Trên cơ sở đó việc tham gia, tổ chức đối thoại không còn được nhìn nhận là quyền mà thay vào đó đã trở thành nghĩa vụ của người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại; và việc tham gia đối thoại cũng đã trở thành quyền của người khiếu nại. Đồng thời, tại Điều 5, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: Nhà nước khuyến khích việc hòa giải tranh chấp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó.

– Thứ hai, mặc dù đã có bước tiến dài trong các quy định đến đối thoại, tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại, song đối thoại chỉ mới được coi là phương thức nhằm làm rõ về nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại và kết quả đối thoại chỉ mới được coi là cơ sở để người có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại dựa trên kết quả xác minh và kết luận về nội dung khiếu nại. Hơn thế, mặc dù pháp luật khuyến khích việc hòa giải tranh chấp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong vụ việc khiếu nại trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó, song lại chưa coi đối thoại và hòa giải là một trong các phương thức giải quyết khiếu nại hành chính. Sự thiếu nhất quán giữa quy định về nghĩa vụ tổ chức, tham gia đối thoại của người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại với quy định về trường hợp tổ chức đối thoại khi có sự khác biệt giữa yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại đã dẫn đến những cách hiểu chưa đầy đủ về “vai trò” của đối thoại trong giải quyết khiếu nại. Theo đó, trong giải quyết khiếu nại lần đầu, việc tổ chức đối thoại chỉ được thực hiện sau khi đã tiến hành xác minh nội dung khiếu nại và kết quả xác minh đó khác so với yêu cầu của người khiếu nại. Đồng thời, việc đưa ra các quy định cụ thể về đối thoại theo từng giai đoạn của quá trình giải quyết khiếu nại hành chính cũng làm cho việc vận dụng và áp dụng các quy định này trở nên “cứng nhắc hơn” trên thực tế; việc coi đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần hai là đối thoại lần hai cũng hạn chế “tính linh hoạt” khi người giải quyết khiếu nại chỉ được phép tổ chức một lần đối thoại (đối thoại lần đầu trong giải quyết khiếu nại lần đầu và đối thoại lần hai trong giải quyết khiếu nại lần hai). Ngoài ra cũng hạn chế người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại trong các giai đoạn khác nhau của quá trình giải quyết khiếu nại, từ tiếp nhận, thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại.

– Thứ ba, việc tổ chức đối thoại và hiệu quả đối thoại phụ thuộc rất lớn vào nhận thức của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy, tiếp tục đẩy mạnh các giải pháp thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc bộ máy nhà nước cũng cần được coi là một trong những yếu tố quan trọng nhằm tăng cường việc tổ chức đối thoại và nâng cao hiệu quả đối thoại trong giải quyết khiếu nại.

– Thứ tư, thực tế hiện nay người bị khiếu nại (UBND các cấp) thường ủy quyền cho chính cơ quan giải quyết khiếu nại (cơ quan chuyên môn trực thuộc) thực hiện đối thoại trong khi Luật khiếu nại 2011 quy định “người bị khiếu nại có nghĩa vụ phải tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại”, việc cơ quan giải quyết khiếu nại vừa với tư cách cơ quan tổ chức đối thoại vừa với tư cách tham gia đối thoại của người bị khiếu nại là chưa phù hợp, điều này gây khó khăn về quyền hạn cho cơ quan giải quyết cũng như người khiếu nại và người bị khiếu nại “gặp nhau” để có thể sớm chấm dứt vụ việc. Do đó người bị khiếu nại nên trực tiếp tham gia đối thoại để mục đích, ý nghĩa và hiệu quả của cuộc đối thoại đạt hiệu quả hơn.

– Thứ năm, thời gian qua vai trò của Luật sư và trợ giúp viên pháp lý để hỗ trợ và giúp người khiếu nại không ngừng được tăng cao, Luật sư và trợ giúp viên pháp lý được tham gia đối thoại khi được người khiếu nại ủy quyền. Tuy nhiên với vai trò này theo quy định của Luật khiếu nại 2011 thì Luật sư và trợ giúp viên pháp lý khi tham gia đối thoại chỉ có những quyền của người khiếu nại, chứ không được thực hiện các quyền khác (ngoài ủy quyền) của người khiếu nại.

– Thứ sáu, thái độ, trách nhiệm và năng lực của đội ngũ cán bộ trực tiếp tham gia giải quyết khiếu nại có tác động rất lớn đến hiệu quả đối thoại. Vì vậy, việc tăng cường các hoạt động nâng cao nhận thức, đào tạo, bồi dưỡng về kiến thức và kỹ năng cho đội ngũ cán bộ tham gia giải quyết khiếu nại, đặc biệt là kỹ năng giao tiếp, quản lý xung đột cần được các bộ, ngành, địa phương chú trọng. Với chức năng thực hiện quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi cả nước, Thanh tra Chính phủ cần tiếp tục đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng nhằm cung cấp những kỹ năng cần thiết cho đội ngũ cán bộ trực tiếp tham gia vào công tác giải quyết khiếu nại hành chính.

– Thứ bảy, nhằm nâng cao ý nghĩa, vai trò của đối thoại trong giải quyết khiếu nại, tổ chức đối thoại cần được coi là một trong những yêu cầu đối với quá trình giải quyết khiếu nại và nghĩa vụ, trách nhiệm tổ chức đối thoại của người giải quyết khiếu nại cần được coi là một trong những nội dung quan trọng khi tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại. Thông qua thanh tra, kiểm tra trách nhiệm định kỳ, các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra sẽ kịp thời phát hiện những trường hợp còn coi nhẹ việc tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại để có các biện pháp hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền có các biện pháp chấn chỉnh kịp thời.

Cuối cùng và cũng rất quan trọng là nâng cao nhận thức của cá nhân, tổ chức về quyền tham gia đối thoại, quyền yêu cầu tổ chức đối thoại với người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại để trình bày quan điểm, nguyện vọng hoặc những vấn đề khác có liên quan đến nội dung khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại, qua đó kịp thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Tóm lại, “đối thoại” là phương thức thể hiện tính công khai, dân chủ trong giải quyết khiếu nại và là một trong những biểu hiện của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dựa trên nền tảng của việc đề cao pháp luật và tăng cường pháp chế. Với ý nghĩa to lớn như vậy, việc coi trọng và tổ chức tốt công tác đối thoại trong giải quyết khiếu nại, đặc biệt là trong trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung hay khiếu nại phức tạp, kéo dài là một trong những yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay, góp phần củng cố và tăng cường sự đoàn kết trong nhân dân, khẳng định bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta: “Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”.