Ths. Nguyễn Ngọc Vấn
Khoa nhà nước và pháp luật
Căn cứ Nghị quyết Quốc hội về việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, ngày 16/01/2009, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về danh sách gồm 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không tổ chức HĐND kể từ ngày 1/4/2009. Cụ thể, tỉnh Lào Cai có 8 huyện 12 phường; tỉnh Vĩnh Phúc có 7 huyện và 13 phường; thành phố Hải Phòng có 7 huyện, 7 quận và 70 phường; tỉnh Nam Định có 9 huyện và 20 phường; tỉnh Quảng Trị có 7 huyện và 13 phường; thành phố Đà Nẵng có 1 huyện, 6 quận và 45 phường; tỉnh Phú Yên có 7 huyện và 12 phường; thành phố Hồ Chí Minh có 5 huyện, 19 quận và 259 phường; tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu có 5 huyện và 24 phường; tỉnh Kiên Giang có 11 huyện và 15 phường.
Chỉ thị 31-CT/TƯ của Bộ Chính trị cũng xác định: “Thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là vấn đề quan trọng, nhạy cảm, liên quan đến tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, cần phải được tiến hành thận trọng và có bước đi thích hợp”
Xung quanh việc thực hiện thí điểm này, có những vấn đề cần được thông tin để cùng trao đổi.
Không tổ chức HĐND huyện là vấn đề không mới, bởi đã một thời gian dài từ năm 1946 đến 1960, theo quy định của Hiến pháp năm 1946, chính quyền địa phương của nước ta không có HĐND huyện.
Do nhiều nguyên nhân khách quan của sự hoàn thiện và phát triển bộ máy nhà nước, ngày 20/11/1962 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chính thức ban hành lệnh công bố Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962. Cũng từ đó, HĐND và UBHC (sau này là UBND) được tổ chức ở 3 cấp hành chính là tỉnh, huyện và xã. HĐND huyện, sau gần nửa thế kỷ tồn tại và song hành cùng đất nước, do yêu cầu của quá trình đổi mới và phát triển nên việc nghiên cứu và xem xét lại tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức HĐND huyện nói riêng là vấn đề khách quan, cần thiết.
Tuy nhiên, đây là vấn đề hệ trọng. Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận không đơn thuần là giữ hay bỏ HĐND huyện, quận, mà điều quan trọng hơn rất nhiều là thông qua thí điểm để khẳng định và hoàn thiện mô hình hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng thống nhất đồng bộ, hiệu lực, hiệu quả.
Xung quanh vấn đề này, có rất nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau. Điều đó là đương nhiên và rất cần thiết trong quá trình thí điểm. Những ý kiến khác nhau, trái chiều đó cần được nghiên cứu cẩn thận, toàn diện và cụ thể, làm cơ sở cho việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong tương lai.
Nếu cho rằng, trong tổ chức chính quyền địa phương hiện nay, HĐND cấp tỉnh có vai trò quản lý toàn diện trên địa giới hành chính, là cầu nối trực tiếp với trung ương, là cấp cao nhất trong hệ thống chính quyền địa phương không thể bỏ đi. Cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức, quản lý mọi lĩnh vực ở địa phương, là nơi gần dân nhất nên cũng không thể bỏ. Còn cấp huyện là cấp trung gian, bỏ đi cũng không ảnh hưởng đến việc quản lý nhà nước, hơn nữa lại có điều kiện tăng số lượng đại biểu HĐND cấp huyện trong hơn nửa thế kỷ qua. Rõ ràng là sự tồn tại của HĐND cấp huyện trong hơn nửa thế kỷ đã ít nhiều thể hiện được tính đại diện cho nhân dân và bảo đảm cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình.
Tương tự cách nói thiếu chính xác như trên, đã có những ý kiến nên bỏ HĐND huyện với lập luận đó là cấp trung gian, hoạt động hình thức, không thực quyền, kém hiệu quả. Nhưng đặt vấn đề lại là: dựa vào cơ sở với những thông tin thực tế nào để đánh giá HĐND huyện hoạt động hình thức, không thực quyền và kém hiệu quả thì chưa có câu trả lời. Không những thế, nếu đặt vấn đề thêm: chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh và HĐND xã hiện nay có những gì khác so với chất lượng hoạt động của HĐND huyện? câu trả lời sẽ thế nào! Đúng vậy, về nguyên tắc khoa học, khi chưa có kết quả quan sát, tổng kết đánh giá chính thức nào về hoạt động của HĐND các cấp trong mấy chục năm vừa qua thì rất khó có những nhận định đánh giá chính xác, khách quan về vị trí, vai trò của HĐND huyện, quận trong cơ chế tổ chức và thực thi quyền lực hiện nay ở nước ta.
Liên quan đến không tổ chức HĐND huyện, quận đã có ý kiến vội vàng khẳng định là bộ máy sẽ giảm bớt sự cồng kềnh, tốn kém. Ý kiến đó đã làm cho nhiều người nghĩ có thể bỏ thêm một số cấp nữa của HĐND để bộ máy tinh gọn và tiết kiệm hơn. Nói đến nguyên lý và cơ chế vận hành của bất kỳ một bộ máy nhà nước nào cũng không thể tư duy đơn gian như vậy. Cải tiến bộ máy nhà nước không chỉ đơn thuần là cắt bỏ một số bộ phận. Việc bỏ bớt hay ngược lại phải tăng lên là do yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước, chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tốn kém hay không đâu phải là khối lượng đầu tư nhiều hay ít mà quan trọng là hiệu quả đầu tư như thế nào. Cắt giảm đầu tư mà chưa biết hiệu quả sẽ như thế nào so với khi chưa cắt giảm thì không thể nói là tiết kiệm.
Để lý giải cho cách tư duy đơn giản nói trên đã có những ý kiến cho rằng, HĐND huyện làm tăng biên chế, chi phí hành chính dẫn đến khó khăn chung cho hoạt động của chính quyền địa phương. Thậm chí có trường hợp đã đưa ra một con số khổng lồ để chứng minh: cả nước có khoảng 600 huyện – quận, bình quân mỗi huyện –quận có 35 đại biểu HĐND. Vì thế nếu bỏ HĐND cấp huyện thì cả nước giảm đi khoảng 21.000 biên chế cấp huyện. Cách đặt vấn đề như vậy là chưa thuyết phục và tỏ ra ít hiểu biết về tổ chức bộ máy của HĐND các cấp. Thực ra, theo quy định hiện hành hầu hết HĐND cấp huyện chỉ biên chế 2 đại biểu chuyên trách là phó chủ tịch và ủy viên thường trực, tất cả số đại biểu còn lại là đại biểu kiêm nhiệm. Vì thế nếu bỏ HĐND cấp huyện thì số biên chế giảm đi cũng rất ít so với số liệu nói trên. Hơn tất cả, vấn đề cần được xác định là cho dù HĐND các cấp làm tăng biên chế và chi phí quản lý hành chính nhưng mang lại hiệu quả cho bộ máy chính quyền của nhân dân, vì nhân dân thì cũng không thể không duy trì.
Nhiều ý kiến trăn trở và đưa ra các phương án nhằm củng cổ, bổ sung bộ máy HĐND cấp tỉnh để gánh vác thêm chức năng, nhiệm vụ khi không còn tổ chức HĐND cấp huyện. Trăn trở vì lẽ đó là điều đương nhiên, trách nhiệm và rất cần thiết. Tuy nhiên, hướng điều chỉnh bổ sung như thế nào để có kết quả tối ưu là vấn đề hoàn toàn không đơn giản. Đã có ý kiến phải tăng cường số đại biểu chuyên trách tại Thường trực, các ban và chuyên viên văn phòng của HĐND tỉnh; đồng thời nhất thiết phải thành lập văn phòng tổ đại biểu HĐND tỉnh tại huyện (với biên chế dự kiến mỗi văn phòng tại huyện khôn ít hơn biên chế chuyên trách hiện có của HĐND huyện). Với ý tưởng tổ chức bộ máy như thế thì chưa cần tính toán kỹ cũng thấy biên chế và chi phí hoạt động tốn kém hơn rất nhiều so với khi chưa bỏ HĐND huyện.
Đối với cấp xã cũng có nhiều phương án đưa ra nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của HĐND. Trong đó, đề án công phu và có ý tưởng đột phá cho mô hình mới của HĐND cấp xã là ở Đồng Nai. Tại tỉnh này, mấu chốt của vấn đề được nghiên cứu và đã thí điểm là có ban của HĐND cấp xã; kết quả ban đầu với nhiều thông tin có giá trị thực tiễn khá cao, vì thế rất cần được quan tâm để tiếp tục nghiên cứu. Tuy nhiên, phải liên quan đến biên chế và các điều kiện để ban HĐND xã hoạt động là các vấn đề cần phải tính toán thêm. Theo ý kiến đề xuất của Đồng Nai: “…sửa đổi luật HĐND và UBND theo hướng có ban HĐND cấp xã (được thành lập ở HĐND các xã phường thị trấn) để có một tổ chức mang tính ổn định (tránh tình trạng kiêm nhiệm)….” Như vậy có nghĩa là mỗi xã phường thị trấn ít nhất cũng thêm ba biên chế. Và như vậy, tổng biên chế tăng thêm cho 11.055 xã, phường, thị trấn trong cả nước sẽ là 33.165 – gần gấp 28 lần so với tổng biên chế chuyên trách của HĐND huyện quận thị xã trong cả nước. Chỉ riêng những số liệu nói trên cũng đã làm cho tính khả thi của đề án rất khó thực hiện.
Tìm hiểu một số ý kiến nói trên là điều kiện để có cách làm cụ thể, thực tiễn hơn về các vấn đề liên quan đến mô hình tổ chức HĐND các cấp. Thời gian cho việc sắp xếp lại bộ máy theo mô hình thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp huyện không còn nhiều. Đúng vậy, có thể trong vòng 1 năm là hoàn tất. Nhưng thí điểm để xác định và so sánh được hiệu quả quản lý điều hành của mô hình bộ máy mới so với mô hình bộ máy đã tồn tại gần một nửa thế kỷ trước đó thì thời gian có lẽ phải là một quá trình, một giai đoạn lịch sử nhất định, tối thiểu cũng phải sau một nhiệm kỳ kế hoạch. Như thế, kết quả kiểm chứng, khẳng định mới có thể thuyết phục được.
Chỉ thị 31-CT/TƯ của Bộ Chính Trị đã xác định: “Thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường là vấn đề quan trọng, nhạy cảm, liên quan đến tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, cần phải được tiến hành thận trọng và có bước đi thích hợp”. Định hướng về một mô hình chính quyền cấp huyện gọn nhẹ điều hành nhịp nhàng và thông suốt, bảo đảm quyền dân chủ thật sự trong toàn xã hội mà lại không tổ chức HĐND là vấn đề không đơn giản rất lớn và hệ trọng. Nhận thức đúng Chỉ thị 31-CT/Tư của Bộ Chính Trị sẽ giúp cho quá trình xem xét các vấn đề một cách khách quan, toàn diện và khoa học. Không tổ chức HĐND ở cấp huyện là vấn đề không mới nhưng không vì thế mà nóng vội và chủ quan. Trong tiến trình tổ chức thực hiện cần phải có một lộ trình nhất định mới đạt được thắng lợi.