Giải quyết khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hai cấp

Tóm tắt: Khiếu nại, tố cáo liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là nhóm vụ việc chiếm tỷ trọng lớn và có tính chất phức tạp trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. Từ ngày 01/7/2025, thẩm quyền thu hồi đất và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được chuyển giao cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã. Từ ngày 01/7/2026, Luật số 136/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tiếp công dân, Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo cùng ba Nghị định hướng dẫn số 154, 155 và 156/2026/NĐ-CP có hiệu lực thi hành. Bài viết phân tích những điểm mới của hệ thống quy định này trong mối liên hệ với đặc thù của lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; lý giải nguyên nhân của các vướng mắc về áp dụng pháp luật theo thời điểm, về tính khách quan khi cấp xã vừa ban hành quyết định vừa giải quyết khiếu nại lần đầu và về năng lực của chính quyền cơ sở. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất các yêu cầu về kỹ năng nghiệp vụ và kiến nghị hoàn thiện pháp luật, tổ chức thực hiện nhằm giải quyết dứt điểm vụ việc ngay từ cơ sở.

1. Đặt vấn đề

Đất đai là lĩnh vực phát sinh nhiều khiếu nại, tố cáo nhất trong quản lý nhà nước. Theo số liệu tổng kết của ngành Thanh tra được các nghiên cứu trước đây chỉ ra, khiếu nại liên quan đến đất đai hằng năm chiếm khoảng 70% tổng số khiếu nại hành chính [9]. Trong đó, khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (BT-HT-TĐC) khi Nhà nước thu hồi đất chiếm phần quan trọng. Đây cũng là nhóm dễ chuyển thành khiếu nại đông người, vượt cấp và kéo dài. Nguyên nhân sâu xa là quyết định thu hồi đất tác động cùng lúc đến chỗ ở, tư liệu sản xuất và sinh kế của người dân. Mặt khác, giá trị bồi thường được xác định bằng một chuỗi quyết định nối tiếp nhau, mà sai sót ở bất kỳ khâu nào cũng có thể trở thành đối tượng khiếu nại.

Trên phương diện tổng kết thực tiễn, Bộ Tư pháp đã tổ chức tổng kết bảy năm thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Theo kết quả tổng kết này, từ 01/7/2016 đến 31/7/2023, cả nước có 28.055 quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân (UBND) và Chủ tịch UBND các cấp bị khởi kiện. Trong đó, cấp huyện chiếm 20.856 trường hợp, tức khoảng 74%. Có 3.132 quyết định bị Tòa án hủy một phần hoặc toàn bộ, trong đó 2.472 quyết định của cấp huyện, tức gần 79%. Phần lớn các vụ việc tập trung trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai [10]. Số liệu này cho thấy cấp huyện trước đây vừa là nơi ban hành nhiều quyết định bị khởi kiện nhất, vừa là nơi có nhiều quyết định bị Tòa án hủy nhất.

Những số liệu trên cần được nhìn nhận trong bối cảnh mới. Kể từ ngày 01/7/2025, cấp huyện kết thúc hoạt động. Nghị định số 151/2025/NĐ-CP chuyển các thẩm quyền trong lĩnh vực đất đai trước đây của cấp huyện cho Chủ tịch UBND cấp xã, bao gồm quyết định thu hồi đất, phê duyệt phương án BT-HT-TĐC và cưỡng chế thu hồi đất [3]. Như vậy, gánh nặng mà cấp huyện từng gánh chịu nay được chuyển về cấp xã. Chính quyền cấp xã hiện là chủ thể ban hành phần lớn các quyết định hành chính dễ bị khiếu nại nhất trong lĩnh vực này, đồng thời là chủ thể giải quyết khiếu nại lần đầu đối với chính các quyết định đó.

Cùng thời gian này, hệ thống pháp luật có hai thay đổi lớn. Một là, Nghị quyết số 254/2025/QH15 thiết lập một số cơ chế đặc thù về thu hồi đất và giá đất tính bồi thường [4]. Hai là, Luật số 136/2025/QH15 sửa đổi đồng thời ba luật về tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo [7]. Luật này được cụ thể hóa bằng ba Nghị định cùng ban hành ngày 15/5/2026 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2026: Nghị định số 154/2026/NĐ-CP về tiếp công dân [14], Nghị định số 155/2026/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 124/2020/NĐ-CP về khiếu nại [15] và Nghị định số 156/2026/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 31/2019/NĐ-CP về tố cáo [16].

2. Khung pháp lý hiện hành về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

2.1. Hai nhóm quy phạm được áp dụng đồng thời

Giải quyết một vụ việc khiếu nại về BT-HT-TĐC đòi hỏi áp dụng đồng thời hai nhóm quy phạm có chức năng khác nhau.

Nhóm thứ nhất là pháp luật về nội dung, trả lời câu hỏi người có đất thu hồi được hưởng gì. Nhóm này gồm: Luật Đất đai năm 2024 [1]; Nghị định số 88/2024/NĐ-CP quy định về BT-HT-TĐC [2]; các nghị định về giá đất; quy định của UBND cấp tỉnh về đơn giá tài sản, mức hỗ trợ, hạn mức giao đất ở; và hiện nay là Nghị quyết số 254/2025/QH15. Nghị quyết này có hiệu lực từ 01/01/2026, một số điều có hiệu lực từ 11/12/2025. Theo Nghị quyết, giá đất tính bồi thường được xác định theo bảng giá đất và hệ số điều chỉnh; giá đất tại nơi tái định cư được xác định theo cùng phương pháp. Trong thời gian thi hành, nếu có quy định khác nhau giữa Nghị quyết và văn bản khác về cùng một vấn đề thì áp dụng Nghị quyết [4].

Nhóm thứ hai là pháp luật về trình tự giải quyết, trả lời câu hỏi giải quyết như thế nào, ai giải quyết. Điều 237 Luật Đất đai năm 2024 dẫn chiếu đến pháp luật về khiếu nại, tố cáo và tố tụng hành chính [1]. Nhóm này gồm Luật Khiếu nại năm 2011 [5], Luật Tố cáo năm 2018 [6], Luật Tiếp công dân năm 2013, đều đã được sửa đổi bởi Luật số 136/2025/QH15 [7]; Luật Tố tụng hành chính năm 2015 [12] và các nghị định hướng dẫn [14], [15], [16].

Đặc thù của lĩnh vực này là hai nhóm quy phạm vận động với tốc độ khác nhau. Nhóm thứ hai tương đối ổn định, còn nhóm thứ nhất thay đổi rất thường xuyên. Một dự án kéo dài có thể chịu sự điều chỉnh của Luật Đất đai các năm 2003, 2013, 2024 và Nghị quyết số 254/2025/QH15. Trong khi đó, tính hợp pháp của một quyết định hành chính phải được đánh giá theo quy định có hiệu lực tại thời điểm ban hành quyết định đó, còn trình tự giải quyết khiếu nại lại áp dụng quy định có hiệu lực tại thời điểm giải quyết. Người giải quyết vì vậy phải cùng lúc vận dụng hai “mốc thời gian” khác nhau. Nhầm lẫn giữa hai mốc này là nguồn gốc của nhiều quyết định giải quyết khiếu nại bị hủy.

2.2. Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về BT-HT-TĐC trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp

Nghị định số 151/2025/NĐ-CP (hiệu lực từ 01/7/2025) giao cho Chủ tịch UBND cấp xã các thẩm quyền: quyết định thu hồi đất; phê duyệt phương án BT-HT-TĐC; quyết định kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế kiểm đếm, cưỡng chế thu hồi đất; giao đất cho cá nhân [3].

Luật Khiếu nại sau sửa đổi đã thiết lập tương ứng một chuỗi thẩm quyền hai cấp. Theo Điều 17, Chủ tịch UBND cấp xã giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của công chức do mình quản lý trực tiếp. Theo khoản 2 Điều 21, Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc quá thời hạn mà chưa được giải quyết [5], [7]. Đối với hành vi của tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường trực thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, việc giải quyết lần đầu thuộc thủ trưởng tổ chức đó, lần hai thuộc người đứng đầu cơ quan chuyên môn (Điều 19, Điều 20) [5].

Cấu trúc này có ý nghĩa quan trọng. Trước đây, giữa người dân và cấp tỉnh còn có cấp huyện như một “tầng lọc” trung gian. Nay, khiếu nại không được giải quyết thỏa đáng ở cấp xã sẽ chuyển thẳng lên Chủ tịch UBND cấp tỉnh, rồi đến Tòa án. Điều đó có hai hệ quả. Một mặt, quy trình được rút ngắn, phù hợp với yêu cầu tinh gọn. Mặt khác, chất lượng giải quyết lần đầu ở cấp xã trở thành yếu tố quyết định: nếu cấp xã giải quyết không tốt, toàn bộ khối lượng khiếu nại sẽ dồn lên cấp tỉnh. Thông tư số 02/2025/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ đã xác định Văn phòng HĐND và UBND cấp xã là đầu mối tham mưu cho Chủ tịch UBND cấp xã trong tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại, tố cáo [8], [11].

Về tố cáo, thẩm quyền được xác định theo nguyên tắc quản lý cán bộ. Luật số 136/2025/QH15 bỏ thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp huyện, hoàn thiện thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã và điều chỉnh, mở rộng thẩm quyền của cấp tỉnh [17]. Tố cáo công chức cấp xã do Chủ tịch UBND cấp xã giải quyết; tố cáo Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết.

2.3. Những điểm mới của Luật số 136/2025/QH15 và ba Nghị định hướng dẫn: nội dung và ý nghĩa đối với lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Luật số 136/2025/QH15 được Quốc hội thông qua ngày 11/12/2025 và có hiệu lực từ 01/7/2026 [7], [13]. Cùng với ba Nghị định số 154, 155 và 156/2026/NĐ-CP, Luật tạo ra sáu nhóm thay đổi có tác động trực tiếp đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về BT-HT-TĐC. Mỗi nhóm được phân tích dưới đây theo ba khía cạnh: quy định mới là gì, vì sao có ý nghĩa với lĩnh vực này, và những điểm cần lưu ý khi áp dụng.

Thứ nhất, rút ngắn thời hạn thụ lý và chuẩn hóa việc xác định “vụ việc phức tạp”. Khoản sửa đổi Điều 27 Luật Khiếu nại rút ngắn thời hạn thụ lý từ 10 ngày xuống 07 ngày làm việc kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền [5]. Nghị định số 155/2026/NĐ-CP bổ sung Điều 3a vào Nghị định số 124/2020/NĐ-CP, liệt kê bảy trường hợp được xác định là vụ việc phức tạp: phải xác minh từ hai địa điểm trở lên; có từ hai nội dung phải xác minh trở lên; nhiều người khiếu nại cùng nội dung hoặc nội dung liên quan đến quyền lợi của nhiều người; có yếu tố nước ngoài; liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan; các cơ quan liên quan còn ý kiến khác nhau; có tài liệu, chứng cứ mâu thuẫn cần thời gian đánh giá. Việc xác định vụ việc phức tạp phải thể hiện bằng văn bản và lưu trong hồ sơ [15], [19].

Đối chiếu với thực tế, hầu hết khiếu nại về BT-HT-TĐC đều thỏa mãn ít nhất một trong các tiêu chí trên. Một đơn khiếu nại điển hình thường có nhiều nội dung (diện tích đất ở, giá, hỗ trợ, tái định cư), liên quan nhiều cơ quan (UBND cấp xã, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, cơ quan định giá) và có hồ sơ địa chính mâu thuẫn qua các thời kỳ. Như vậy, thời hạn giải quyết lần đầu 45 ngày (thay vì 30 ngày) sẽ trở thành phổ biến trong lĩnh vực này. Quy định đòi hỏi văn bản xác định vụ việc phức tạp có tác dụng ngăn việc tùy tiện kéo dài thời hạn, nhưng chỉ phát huy hiệu quả khi văn bản đó nêu rõ tiêu chí cụ thể được áp dụng, chứ không chỉ ghi chung chung là “vụ việc phức tạp”.

Thứ hai, rút khiếu nại một phần và hệ quả pháp lý của việc rút. Theo Điều 10 Luật Khiếu nại sửa đổi, người khiếu nại có thể rút toàn bộ hoặc một phần nội dung khiếu nại tại bất cứ thời điểm nào; nội dung đã rút sẽ không được xem xét, giải quyết lại, trừ trường hợp việc rút là do bị ép buộc, đe dọa [5]. Nghị định số 155/2026/NĐ-CP hướng dẫn trường hợp nhiều người cùng khiếu nại: nếu một số người rút thì vẫn tiếp tục giải quyết đối với những người còn lại; nếu tất cả cùng rút thì phải ban hành quyết định đình chỉ [18].

Quy định này phù hợp với thực tế BT-HT-TĐC. Thông thường, một hộ dân có thể đồng ý với mức bồi thường về đất nhưng vẫn tranh chấp về suất tái định cư. Trước đây, việc rút đơn chỉ có thể thực hiện toàn bộ, nên người dân thường giữ nguyên cả đơn, làm vụ việc kéo dài không cần thiết. Nay, rút một phần cho phép thu hẹp phạm vi tranh chấp, tạo điều kiện chi trả sớm phần không còn tranh chấp. Tuy nhiên, chính hệ quả “không được xem xét lại” lại tạo ra rủi ro. Áp lực tiến độ giải phóng mặt bằng có thể dẫn đến việc vận động người dân rút đơn để “làm đẹp” kết quả. Vì vậy, biên bản ghi nhận việc rút phải xác định rõ nội dung được rút và tính tự nguyện của người khiếu nại. Đây cũng là căn cứ để xử lý nếu sau này người dân chứng minh được mình bị ép buộc.

Thứ ba, tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết khiếu nại. Luật số 136/2025/QH15 bổ sung Điều 11a vào Luật Khiếu nại. Theo đó, việc giải quyết được tạm đình chỉ khi cần chờ kết quả giải quyết của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về vấn đề có liên quan; thời gian tạm đình chỉ không tính vào thời hạn giải quyết khiếu nại [5]. Nghị định số 155/2026/NĐ-CP bổ sung các căn cứ tạm đình chỉ do sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan; khi căn cứ tạm đình chỉ không còn, người giải quyết phải ban hành quyết định tiếp tục giải quyết trong thời hạn 03 ngày làm việc; đồng thời ban hành Mẫu số 14a và 14b cho các quyết định này [15], [18], [21].

Đây là điểm mới có ý nghĩa đặc biệt đối với BT-HT-TĐC. Như phân tích tại mục 3.5 dưới đây, nhiều khiếu nại về bồi thường gắn liền với tranh chấp thừa kế, tranh chấp ranh giới hoặc tranh chấp quyền sử dụng đất, mà kết quả của các tranh chấp này quyết định ai là người được bồi thường. Trước khi có Điều 11a, người giải quyết khiếu nại rơi vào thế khó: hoặc phải ra quyết định khi chưa xác định được chủ thể có quyền, hoặc để quá thời hạn giải quyết. Nay, pháp luật đã cung cấp một công cụ hợp pháp để “chờ” kết quả tranh chấp. Mặt khác, công cụ này cũng có thể bị lạm dụng để trì hoãn vô thời hạn. Do đó, quyết định tạm đình chỉ cần chỉ rõ vấn đề phải chờ, cơ quan đang giải quyết vấn đề đó và mối liên hệ trực tiếp giữa vấn đề đó với nội dung khiếu nại.

Thứ tư, chuẩn hóa đối thoại. Luật số 136/2025/QH15 bổ sung khoản 6 Điều 30 Luật Khiếu nại: trường hợp người khiếu nại đã được mời đối thoại nhưng không tham gia mà không có lý do chính đáng thì vẫn tiếp tục giải quyết [5]. Nghị định số 155/2026/NĐ-CP thống nhất trình tự đối thoại cho cả lần đầu và lần hai; yêu cầu thông báo bằng văn bản trước ít nhất 05 ngày làm việc, nêu rõ thời gian, địa điểm, nội dung; xác định lý do chính đáng là sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan; đồng thời thay thế mẫu biên bản đối thoại [15], [17], [18].

Ý nghĩa của quy định này là chấm dứt tình trạng một số người khiếu nại cố tình không đến đối thoại, khiến vụ việc không thể kết thúc vì thiếu một bước bắt buộc. Tuy nhiên, khi pháp luật cho phép tiếp tục giải quyết mà không có mặt người khiếu nại, gánh nặng chứng minh việc “đã mời hợp lệ” chuyển sang cơ quan giải quyết. Nếu không lưu được chứng cứ về việc gửi giấy mời đúng thời hạn, quyết định giải quyết có nguy cơ bị Tòa án đánh giá là vi phạm trình tự. Đây là điểm cấp xã cần đặc biệt chú ý.

Thứ năm, tăng cường trách nhiệm và cơ chế kiểm soát người giải quyết. Nghị định số 155/2026/NĐ-CP quy định bảy nhóm hành vi của người giải quyết khiếu nại và người xác minh bị xử lý kỷ luật, từ khiển trách đến buộc thôi việc, trong đó có cố ý không thụ lý vụ việc đủ điều kiện, cố ý bỏ qua chứng cứ hoặc làm sai lệch hồ sơ, cố ý ban hành quyết định trái pháp luật; đồng thời bổ sung cơ chế cấp trên có thẩm quyền yêu cầu kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật [18]. Nghị định số 156/2026/NĐ-CP sửa đổi Điều 22 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP, quy định cụ thể mức kỷ luật đối với người giải quyết, xác minh, tiếp nhận tố cáo, như tiết lộ danh tính người tố cáo hoặc cố ý không thụ lý, không ban hành kết luận thì bị cảnh cáo; cố ý bỏ sót chứng cứ, làm sai lệch hồ sơ dẫn đến xác định sai mức độ vi phạm thì bị buộc thôi việc hoặc bãi nhiệm [20].

Các quy định này hướng trực tiếp đến hạn chế đã nêu tại mục 3.2 là nguy cơ thiếu khách quan khi công chức tham gia lập hồ sơ bồi thường cũng là người xác minh khiếu nại. Trước đây, việc “xác nhận lại” quan điểm ban đầu chủ yếu bị coi là thiếu sót nghiệp vụ. Nay, nếu có yếu tố cố ý bỏ qua chứng cứ, đó là căn cứ xử lý kỷ luật. Tuy vậy, chế tài chỉ phát huy tác dụng khi có cơ chế phát hiện. Chính vì vậy, cơ chế xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại của cấp trên cần được vận hành chủ động, chứ không chỉ khi có đơn.

Thứ sáu, rút tố cáo và bảo vệ người tố cáo. Luật số 136/2025/QH15 cho phép người tố cáo rút toàn bộ hoặc một phần tố cáo trước khi có kết luận [7]. Nghị định số 156/2026/NĐ-CP hướng dẫn việc rút có thể thực hiện bằng đơn hoặc bằng biên bản ghi nhận; với nhiều người cùng tố cáo, việc rút được xác định theo từng cá nhân. Đặc biệt, người giải quyết vẫn phải tiếp tục giải quyết nếu hành vi bị tố cáo có dấu hiệu vi phạm pháp luật, hoặc việc rút tố cáo là do bị đe dọa, ép buộc, mua chuộc; khi đó phải áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo và xử lý người có hành vi đe dọa, mua chuộc [17], [20]. Luật cũng bổ sung trách nhiệm theo dõi, đôn đốc thực hiện kết luận nội dung tố cáo [7].

Quy định “vẫn tiếp tục giải quyết dù đã rút” có ý nghĩa thực tiễn lớn trong lĩnh vực BT-HT-TĐC. Ở lĩnh vực này, khả năng “dàn xếp” giữa người tố cáo và người bị tố cáo là có thật, chẳng hạn bằng cách điều chỉnh tăng một khoản hỗ trợ hoặc bố trí thêm suất tái định cư để đổi lấy việc rút đơn. Nếu việc rút đơn làm chấm dứt vụ việc, những vi phạm như kê khống khối lượng hay giao đất sai đối tượng có thể không bao giờ được làm rõ. Ngoài ra, hai Nghị định số 155 và 156/2026/NĐ-CP đều yêu cầu cập nhật kịp thời dữ liệu giải quyết lên Cơ sở dữ liệu quốc gia về tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại, tố cáo [20], [21]; còn Nghị định số 154/2026/NĐ-CP dành một chương gồm 9 điều cho tiếp công dân trực tuyến, quy định việc ghi âm, ghi hình và lưu trữ dữ liệu buổi tiếp, đồng thời bãi bỏ các quy định về tiếp công dân ở cấp huyện [17]. Với địa bàn cấp xã mở rộng sau sắp xếp, tiếp công dân trực tuyến giúp giảm tình trạng người dân phải tập trung đông người tại trụ sở; dữ liệu ghi hình buổi tiếp, buổi đối thoại cũng trở thành chứng cứ khách quan cho cả hai phía.

Có thể thấy, các quy định mới đều nhằm ba mục tiêu: rút ngắn thời gian và giảm tầng nấc; trao cho người giải quyết những công cụ pháp lý mà trước đây còn thiếu (tạm đình chỉ, tiếp tục giải quyết khi vắng mặt đối thoại, rút một phần); và tăng trách nhiệm giải trình của người giải quyết. Tuy nhiên, những công cụ này cũng đòi hỏi năng lực nghiệp vụ cao hơn để áp dụng đúng. Đây là bối cảnh để phân tích các vướng mắc dưới đây.

3. Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết và nguyên nhân

3.1. Khó khăn trong áp dụng pháp luật theo thời điểm

Biểu hiện. Điều kiện bồi thường về đất phụ thuộc vào thời điểm bắt đầu sử dụng đất, với các mốc pháp lý quan trọng là trước 15/10/1993, từ 15/10/1993 đến trước 01/7/2004 và từ 01/7/2004 đến trước 01/7/2014. Giá đất tính bồi thường cũng thay đổi qua từng giai đoạn: giá đất cụ thể theo Luật Đất đai năm 2013; các phương pháp định giá theo Luật Đất đai năm 2024; và cơ chế bảng giá đất nhân hệ số điều chỉnh theo Nghị quyết số 254/2025/QH15.

Nguyên nhân. Khó khăn thứ nhất xuất phát từ chất lượng hồ sơ địa chính. Hồ sơ qua các thời kỳ thường không đầy đủ, không thống nhất về loại đất, diện tích và chủ sử dụng. Khi thiếu chứng cứ bằng văn bản, việc xác định thời điểm sử dụng đất phải dựa vào lời khai của khu dân cư và xác nhận của chính quyền cơ sở. Đây là loại chứng cứ có độ tin cậy thấp và dễ bị chi phối. Khó khăn thứ hai nằm ở cơ chế xác định giá theo thời điểm phê duyệt phương án. Hai dự án liền kề, phê duyệt cách nhau vài tháng nhưng thuộc hai cơ chế giá khác nhau, có thể có đơn giá chênh lệch đáng kể. Người dân không nhìn thấy sự khác biệt về căn cứ pháp lý; họ chỉ nhìn thấy sự khác biệt về số tiền nhận được. Tâm lý so bì vì vậy nảy sinh từ chính thiết kế của chính sách, chứ không chỉ từ nhận thức của người dân.

Hệ quả pháp lý. Ở đây cần phân biệt hai trường hợp. Đề nghị thay đổi chính sách giá là kiến nghị đối với văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản áp dụng chung; nó không phải đối tượng của khiếu nại hành chính, vì Luật Khiếu nại chỉ điều chỉnh quyết định hành chính áp dụng một lần đối với đối tượng cụ thể. Ngược lại, việc áp dụng giá cho một thửa đất cụ thể (xác định vị trí, loại đất, hệ số) là đối tượng của khiếu nại. Nếu cơ quan giải quyết không giải thích rõ sự phân biệt này, người dân sẽ cảm nhận việc “không thụ lý” là né tránh, và tiếp tục gửi đơn lên cấp trên. Ngược lại, nếu cơ quan thụ lý và “giải quyết” cả đề nghị thay đổi chính sách, quyết định giải quyết sẽ vượt quá thẩm quyền.

3.2. Nguy cơ thiếu khách quan khi cấp xã vừa ban hành quyết định hành chính vừa giải quyết khiếu nại lần đầu

Cơ chế “người ban hành quyết định tự xem xét lại” có cơ sở lý luận rõ ràng: người ban hành nắm rõ hồ sơ nhất và có thể tự sửa sai nhanh nhất, không cần qua cấp trên. Tuy nhiên, khi áp dụng cho cấp xã trong lĩnh vực BT-HT-TĐC, cơ chế này bộc lộ hạn chế mang tính cấu trúc.

Thứ nhất, thiếu sự tách bạch về chức năng. Cấp xã không có tổ chức thanh tra chuyên trách. Lực lượng tham mưu xác minh vì vậy thường là chính những công chức địa chính đã tham gia lập, xác nhận hồ sơ bồi thường. Khi người lập hồ sơ cũng là người xác minh, kết quả xác minh dễ trở thành sự xác nhận lại quan điểm ban đầu. Điều này không nhất thiết do động cơ cá nhân, mà còn do một cơ chế tâm lý phổ biến: con người có xu hướng tìm kiếm thông tin củng cố cho kết luận mình đã đưa ra.

Thứ hai, xung đột giữa mục tiêu tiến độ và mục tiêu pháp chế. Chủ tịch UBND cấp xã vừa chịu trách nhiệm hoàn thành tiến độ giải phóng mặt bằng, vừa là người giải quyết khiếu nại về chính phương án bồi thường. Nếu thừa nhận khiếu nại đúng, phương án phải điều chỉnh, có thể phải rà soát lại nhiều hộ khác và tiến độ bị ảnh hưởng. Đây là lực cản vô hình đối với việc sửa sai.

Thứ ba, khoảng cách giữa hai cấp giải quyết lớn hơn. Như đã phân tích tại mục 2.2, khiếu nại không được giải quyết thỏa đáng ở cấp xã sẽ chuyển thẳng lên Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Cấp tỉnh xa địa bàn, phải giải quyết lần hai cho hàng chục, thậm chí hàng trăm đơn vị hành chính cấp xã. Nếu chất lượng lần đầu thấp, cấp tỉnh sẽ quá tải, và thời gian giải quyết lần hai thực tế sẽ bị kéo dài.

Các nghiên cứu trước đây đã chỉ ra một thực tế đáng lưu ý. Trong các vụ án hành chính về đất đai được đưa ra xét xử giai đoạn 2004–2011, khoảng 19,5% có yêu cầu khởi kiện được Tòa án chấp nhận toàn bộ hoặc một phần [9]. Nói cách khác, cứ năm quyết định đã qua thủ tục khiếu nại hành chính và bị khởi kiện thì có khoảng một quyết định có sai sót mà quá trình giải quyết khiếu nại không phát hiện. Như đã phân tích tại mục 2.3, các quy định mới về kỷ luật người xác minh và cơ chế xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại là những công cụ hữu ích. Song đó vẫn là công cụ xử lý sau, chưa giải quyết được nguyên nhân cấu trúc là thiếu tách bạch giữa người lập hồ sơ và người xác minh.

Thứ tư, khoảng trống về chuyển tiếp. Trong phạm vi khảo sát của tác giả, văn bản hợp nhất Luật Khiếu nại sau sửa đổi không có quy định chuyển tiếp riêng đối với khiếu nại về quyết định do Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành trước ngày 01/7/2025 [5]. Đối với những vụ việc này, người giải quyết phải tự xác định chủ thể kế thừa thẩm quyền. Vấn đề càng phức tạp khi một dự án trước đây thuộc một huyện nay nằm trên địa bàn nhiều xã mới; khi đó, không rõ Chủ tịch UBND xã nào có trách nhiệm xem xét và khắc phục sai sót của quyết định do một cấp không còn tồn tại ban hành.

3.3. Năng lực của đội ngũ cán bộ cấp xã chưa theo kịp yêu cầu

Nhiều cán bộ cấp xã hiện nay lần đầu đảm nhận những công việc trước đây thuộc cấp huyện: thẩm định phương án bồi thường, xác minh nội dung khiếu nại, tổ chức đối thoại và soạn thảo quyết định giải quyết khiếu nại. Đây đều là những công việc đòi hỏi kiến thức liên ngành về đất đai, giá, xây dựng và pháp luật hành chính.

Có ba lý do khiến khoảng cách năng lực này khó thu hẹp nhanh. Một là, chuyển giao thẩm quyền diễn ra đồng thời với sắp xếp đơn vị hành chính; địa bàn cấp xã mở rộng, khối lượng công việc tăng trong khi đội ngũ còn đang ổn định. Hai là, kỹ năng giải quyết khiếu nại về BT-HT-TĐC chủ yếu được hình thành qua kinh nghiệm xử lý vụ việc thực tế, điều mà nhiều cán bộ cấp xã chưa có. Ba là, các quy định mới như tạm đình chỉ, rút một phần, xác định vụ việc phức tạp tuy tạo thêm công cụ, nhưng mỗi công cụ lại kéo theo một quyết định hành chính mới phải ban hành đúng căn cứ và đúng mẫu. Nói cách khác, quy trình được hoàn thiện hơn thì yêu cầu kỹ thuật đối với người thực hiện cũng cao hơn.

Thông tư số 02/2025/TT-TTCP đã bổ sung cơ chế: vụ việc đông người, phức tạp phải được báo cáo kịp thời để Chủ tịch UBND cấp tỉnh chỉ đạo [11]. Tuy nhiên, đây mới là giải pháp chỉ đạo, chưa thay thế được yêu cầu nâng cao năng lực nghiệp vụ tại chỗ.

3.4. Chất lượng xác minh, đối thoại và khắc phục sai sót

Từ thực tiễn kiểm tra, rà soát vụ việc, có thể nhận diện bốn nhóm sai sót lặp lại. Điều đáng chú ý là mỗi nhóm đều có nguyên nhân riêng, nên cách khắc phục cũng phải khác nhau.

Một là, xác minh dựa vào báo cáo của cơ quan bị khiếu nại thay vì tự thu thập hồ sơ gốc. Nguyên nhân là áp lực thời hạn và thiếu nhân lực: dùng lại báo cáo có sẵn nhanh hơn nhiều so với tự đối chiếu bản đồ, sổ mục kê qua các thời kỳ. Hệ quả là sai sót ban đầu được “sao chép” sang quyết định giải quyết khiếu nại.

Hai là, đối thoại mang tính hình thức, chủ yếu đọc lại quy định, thiếu số liệu cụ thể của từng hộ. Nguyên nhân là đối thoại thường được coi là thủ tục bắt buộc phải “có”, chứ chưa được coi là cơ hội để thuyết phục. Người dân không thay đổi nhận thức khi chỉ nghe đọc điều luật; họ chỉ thay đổi khi được chỉ ra cụ thể vì sao thửa đất của mình được tính như vậy. Việc Nghị định số 155/2026/NĐ-CP chuẩn hóa trình tự và mẫu biên bản đối thoại giải quyết được phần hình thức, còn chất lượng nội dung vẫn phụ thuộc vào sự chuẩn bị của người chủ trì.

Ba là, quyết định giải quyết kết luận chung chung, không trả lời đầy đủ từng nội dung khiếu nại. Nguyên nhân là chưa có cấu trúc lập luận chuẩn. Nội dung nào không được trả lời sẽ trở thành căn cứ để người dân khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện, và cũng là căn cứ để Tòa án đánh giá quyết định giải quyết chưa đầy đủ.

Bốn là, khi khiếu nại đúng, chỉ điều chỉnh cho hộ khiếu nại mà không rà soát các hộ có hoàn cảnh tương tự. Đây là nhóm sai sót nguy hiểm nhất, và cơ chế của nó cần được lý giải rõ. Về pháp lý, nguyên tắc bình đẳng đòi hỏi các trường hợp có cùng điều kiện phải được đối xử như nhau. Khi quyết định giải quyết khiếu nại thừa nhận phương án đã áp dụng sai cho một hộ, điều đó đồng thời thừa nhận phương án đã sai cho mọi hộ cùng hoàn cảnh. Nếu chỉ sửa cho người khiếu nại, cơ quan nhà nước đã vô tình tạo ra một “tiền lệ” mà các hộ khác có đầy đủ căn cứ để viện dẫn. Một vụ việc đơn lẻ vì thế trở thành khiếu nại đông người. Đồng thời, cách xử lý này còn tạo ra thông điệp tiêu cực rằng chỉ ai khiếu nại mới được hưởng đúng quyền lợi.

3.5. Sự đan xen giữa khiếu nại, tố cáo và tranh chấp dân sự

Một đơn thư trong lĩnh vực này thường chứa nhiều nội dung cùng lúc. Người viết đơn có thể vừa khiếu nại mức bồi thường, vừa tố cáo cán bộ kê khống hoặc giao suất tái định cư sai đối tượng. Nhiều đơn còn gắn với tranh chấp thừa kế hoặc ranh giới giữa các hộ về việc ai là người được bồi thường.

Sự đan xen này gây khó khăn vì ba loại việc vận hành theo ba trình tự khác nhau: khiếu nại theo Luật Khiếu nại, tố cáo theo Luật Tố cáo, tranh chấp theo pháp luật đất đai và tố tụng dân sự. Mỗi trình tự có thời hạn, chủ thể và kết quả pháp lý riêng. Hơn nữa, giữa chúng có quan hệ phụ thuộc: chưa xác định được ai là người có quyền sử dụng đất thì chưa thể kết luận người đó có được bồi thường hay không. Nếu không tách bạch từng nội dung và xử lý theo đúng trình tự, vụ việc sẽ bị giải quyết sai trình tự hoặc bỏ sót nội dung, dẫn đến đơn thư kéo dài.

Điều 11a Luật Khiếu nại sửa đổi về tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại để chờ kết quả của cơ quan có thẩm quyền (mục 2.3) đã cung cấp cơ sở pháp lý cho việc xử lý quan hệ phụ thuộc này. Tuy nhiên, để áp dụng đúng, người giải quyết phải phân định được tranh chấp nào là “vấn đề có liên quan” thực sự quyết định kết quả khiếu nại, và tranh chấp nào chỉ là nội dung phụ có thể giải quyết song song.

4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện

Một là, ban hành hướng dẫn chuyển tiếp rõ ràng cho khiếu nại đối với quyết định do cấp huyện ban hành trước 01/7/2025. Như phân tích tại mục 3.2, văn bản hợp nhất Luật Khiếu nại sau sửa đổi chưa có quy định chuyển tiếp riêng cho trường hợp này. Hướng dẫn cần xác định cụ thể chủ thể kế thừa thẩm quyền giải quyết và trách nhiệm khắc phục sai sót, nhất là với dự án nằm trên địa bàn nhiều xã mới.

Hai là, bảo đảm tính độc lập của hoạt động xác minh ở cấp xã. Có thể nghiên cứu quy định: công chức đã tham gia lập hoặc xác nhận hồ sơ bồi thường không được làm thành viên tổ xác minh khiếu nại đối với chính hồ sơ đó. Quy định này bổ sung cho chế tài kỷ luật của Nghị định số 155/2026/NĐ-CP: một bên ngăn ngừa xung đột lợi ích từ đầu, một bên xử lý vi phạm sau khi xảy ra. Đối với vụ việc đông người, phức tạp, cần có cơ chế huy động Thanh tra cấp tỉnh hoặc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh hỗ trợ xác minh. Đồng thời, cơ chế xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại của cấp trên cần được vận hành chủ động, chẳng hạn qua kiểm tra chọn mẫu định kỳ các quyết định giải quyết khiếu nại về BT-HT-TĐC của cấp xã.

Ba là, ban hành hướng dẫn áp dụng chuyên biệt các quy định mới cho lĩnh vực BT-HT-TĐC. Với việc ba Nghị định số 154, 155 và 156/2026/NĐ-CP đã có hiệu lực từ 01/7/2026, khung quy định chi tiết Luật số 136/2025/QH15 về cơ bản đã đầy đủ. Vấn đề hiện nay không còn là thiếu văn bản quy định chi tiết, mà là các quy định chung chưa được “dịch” sang đặc thù của lĩnh vực BT-HT-TĐC. Thanh tra Chính phủ cần phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Môi trường hướng dẫn bốn nội dung. Thứ nhất, cách áp dụng tiêu chí vụ việc phức tạp tại Điều 3a Nghị định số 124/2020/NĐ-CP (được bổ sung bởi Nghị định số 155/2026/NĐ-CP) đối với khiếu nại về bồi thường, để tránh vừa áp dụng tràn lan, vừa áp dụng tùy tiện. Thứ hai, các trường hợp được tạm đình chỉ theo Điều 11a Luật Khiếu nại để chờ kết quả giải quyết tranh chấp đất đai, thừa kế, xác định nguồn gốc đất, kèm thời hạn tối đa và trách nhiệm đôn đốc cơ quan đang giải quyết vấn đề liên quan. Thứ ba, bổ sung mẫu quyết định giải quyết khiếu nại chuyên đề BT-HT-TĐC vào hệ thống biểu mẫu, trong đó bắt buộc có phần xác định văn bản áp dụng theo thời điểm và phần yêu cầu rà soát các trường hợp tương tự. Thứ tư, liên thông Cơ sở dữ liệu quốc gia về tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại, tố cáo với cơ sở dữ liệu đất đai và hồ sơ BT-HT-TĐC, để người giải quyết có thể tra cứu hồ sơ gốc thay vì phụ thuộc vào báo cáo của cơ quan bị khiếu nại. Các hướng dẫn này cũng cần thống nhất với văn bản hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 254/2025/QH15 về giá đất và trình tự thu hồi đất.

Bốn là, phòng ngừa từ khâu lập phương án, với bốn việc cụ thể: (i) công khai cách tính tiền bồi thường của từng hộ, không chỉ công bố tổng số; (ii) hoàn thiện hạ tầng khu tái định cư trước khi thu hồi đất; (iii) phân tách người lập, người kiểm tra và người phê duyệt phương án; (iv) số hóa hồ sơ BT-HT-TĐC và tận dụng hình thức tiếp công dân trực tuyến theo Nghị định số 154/2026/NĐ-CP đối với các xã có địa bàn rộng.

Năm là, bồi dưỡng chuyên sâu cho cán bộ cấp xã theo phương pháp tình huống, sử dụng hồ sơ vụ việc thật đã ẩn danh. Trọng tâm là xác minh nguồn gốc đất, kiểm tra áp giá, tổ chức đối thoại, soạn thảo quyết định giải quyết khiếu nại, và áp dụng đúng các công cụ mới như tạm đình chỉ, đình chỉ, rút một phần khiếu nại, tố cáo. Các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng của ngành Thanh tra có thể đóng vai trò nòng cốt trong nhiệm vụ này.

5. Kết luận

Việc chuyển thẩm quyền thu hồi đất và phê duyệt phương án BT-HT-TĐC về cấp xã, cùng với Nghị quyết số 254/2025/QH15, Luật số 136/2025/QH15 và ba Nghị định số 154, 155, 156/2026/NĐ-CP, đã đặt công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực này vào một bối cảnh mới. Cơ hội để giải quyết dứt điểm vụ việc ngay tại cơ sở lớn hơn, nhờ quy trình ít tầng nấc hơn và người giải quyết có thêm công cụ pháp lý. Đồng thời, áp lực về năng lực và tính khách quan đối với chính quyền cấp xã cũng lớn hơn, bởi chất lượng giải quyết lần đầu ở cấp xã nay quyết định khối lượng khiếu nại ở cấp tỉnh và tại Tòa án.

Phân tích cho thấy các quy định mới đã xử lý tốt phần “thủ tục”: thời hạn, đối thoại, rút đơn, tạm đình chỉ, trách nhiệm kỷ luật. Những vướng mắc còn lại chủ yếu nằm ở phần “cấu trúc” và “năng lực”: thiếu tách bạch giữa người lập hồ sơ và người xác minh; khoảng trống chuyển tiếp đối với quyết định của cấp huyện cũ; và khoảng cách giữa yêu cầu kỹ thuật ngày càng cao với năng lực thực tế của cán bộ cấp xã. Hiệu quả giải quyết vì vậy phụ thuộc vào ba yếu tố: kỹ năng xác minh độc lập, khả năng áp dụng đúng pháp luật theo thời điểm, và tinh thần sửa sai đồng bộ cho mọi trường hợp tương tự.

Các kiến nghị nêu trên cần được tiếp tục kiểm chứng qua thực tiễn thi hành Luật số 136/2025/QH15 và ba Nghị định hướng dẫn trong thời gian tới. Một vấn đề cần theo dõi là tỷ lệ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của cấp xã bị sửa đổi, hủy bỏ ở lần hai hoặc tại Tòa án. Đây là thước đo trực tiếp nhất cho hiệu quả của cơ chế mới./.

 

TS.Nguyễn Huy Hoàng

Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ Thanh tra

Tài liệu tham khảo

1. Quốc hội (2024), Luật Đất đai số 31/2024/QH15 (đã được sửa đổi, bổ sung).
2. Chính phủ (2024), Nghị định số 88/2024/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
3. Chính phủ (2025), Nghị định số 151/2025/NĐ-CP quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương 02 cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai. Tóm tắt tại LuatVietnam.
4. Quốc hội (2025), Nghị quyết số 254/2025/QH15 quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai. Toàn văn tại LuatVietnam.
5. Văn phòng Quốc hội (2026), Văn bản hợp nhất số 28/VBHN-VPQH Luật Khiếu nại, chinhphu.vn.
6. Quốc hội (2018), Luật Tố cáo số 25/2018/QH14.
7. Quốc hội (2025), Luật số 136/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tiếp công dân, Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo. Toàn văn tại Thư viện Pháp luật.
8. Thanh tra Chính phủ (2025), Thông tư số 02/2025/TT-TTCP ngày 25/6/2025.
9. Nguyễn Thắng Lợi (2014), “Giải pháp nâng cao hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, vn.
10. Bùi Thị Thanh Loan (2024), “Quyết định, hành vi hành chính của UBND, Chủ tịch UBND các cấp trong lĩnh vực đất đai bị khiếu kiện ngày càng gia tăng”, Tạp chí Luật sư Việt Nam, vn.
11. Báo Thanh tra (2025), “Thông tư số 02/2025/TT-TTCP: Bước tiến cụ thể hóa tinh thần gần dân, sát dân”, com.vn.
12. Quốc hội (2015), Luật Tố tụng hành chính số 93/2015/QH13.
13. Sở Tư pháp TP. Cần Thơ, “Điểm mới quan trọng của Luật Khiếu nại sửa đổi năm 2025”, cantho.gov.vn.
14. Chính phủ (2026), Nghị định số 154/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026 hướng dẫn Luật Tiếp công dân. Thông tin văn bản tại vn.
15. Chính phủ (2026), Nghị định số 155/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 124/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại. Tóm tắt tại com.
16. Chính phủ (2026), Nghị định số 156/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 31/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo. Thông tin văn bản tại vn.
17. Thái Hải (2026), “Những điểm mới trong pháp luật tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo”, Báo Thanh tra, ngày 21/8/2026, com.vn.
18. “Những quy định mới về khiếu nại từ ngày 01/7” (2026), Tạp chí Luật sư Việt Nam, vn.
19. “Bổ sung 7 trường hợp xác định vụ việc khiếu nại phức tạp từ ngày 01/7/2026” (2026), Tạp chí Luật sư Việt Nam, vn.
20. “Quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo” (2026), Báo Thanh tra, ngày 22/5/2026, com.vn.
21. “Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại theo quy định mới” (2026), Cổng Thông tin điện tử tỉnh Hà Tĩnh, gov.vn.